Publicado em www.ihu.unisinos.br – 11 de janeiro 2016
“A principal mudança que vejo de 2015 para 2016 é essa: melhorar no que é possível, mas melhorar o clima de pactuação e de previsibilidade política e econômica”, diz o economista.
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| Imagem: pontodinterrogacao.files.wordpress.com |
Entre as principais metas a serem alcançadas em 2016 noâmbito político e econômico, é preciso resgatar aprevisibilidade, “algo que foi completamente invertido em 2015”, diz Guilherme Delgado na entrevista por telefone à IHU On-Line, ao comentar a instabilidade do último ano. Na avaliação dele, algumas medidas pontuais tomadas no final de 2015, como a decisão do Supremo Tribunal Federal – STFsobre o processo de impeachment e a substituição do ministro da Fazenda, podem conduzir o país a uma nova fase no ano que se inicia.
“Agora, a mudança maior é de caráter de formação de expectativas, ou seja, se o governo conseguir passar previsibilidade mínima no campo político e no campo econômico no sentido de que 2016 não será a ‘operação de guerra’ como foi 2015”, afirma.
Para Delgado, ao decidir que o processo de impeachmentdeve ser regido por determinados parâmetros, o STF “na realidade tomou uma decisão de efeitos profundos na economia, porque o mercado e o sistema político estavam apostando num absoluto desacordo interno, ‘no quanto pior, melhor’”. Apesar dessa “estabilidade” inicial, questiona o economista, “o governo será capaz de operar nos próximos três meses e dar uma virada nesse quadro e mostrar um cenário que não seja de turbulência absoluta?”
No âmbito econômico, frisa, os esforços devem se concentrar para não agravar a recessão e retornar a um crescimento baixo. “Não teremos um crescimento exuberante, mas podemos ter uma situação de crescimento baixo ou de não recessão, e voltar à situação anterior, que é de crescer 1% ou 1,5%, como foi em 2013 e 2014”, menciona.
Segundo ele, a inflação não deverá ser tão preocupante neste ano, porque o choque cambial já aconteceu e as exportações de manufaturas poderão redirecionar a posição brasileira no comércio internacional, garantindo um superávit comercial para 2016. “Pelo lado das exportações, temos a notícia favorável de que há a possibilidade de diversificar a pauta exportadora, sair da dependência das commodities e relançar várias cadeias de manufaturados que estavam fora do comércio exterior por conta de uma nova realidade cambial. Agora, tudo isso tem de ser feito no sentido de equilibrar e tornar o crescimento sustentável; não pode ser algo apenas conjuntural”, adverte.
Mais otimista do que anteriormente, Delgado aposta na vitória do governo no processo de impeachment, na rearticulação das bases partidárias para assegurar “um projeto que vise minimamente conviver com a crise, sair do processo de recessão e agendar algumas mudanças estruturais na linha de constitucionalizar esses setores que estão à margem do Direito público: sistema financeiro, midiático e economia do agronegócio e mineral”.
Guilherme Delgado é doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas – Unicamp. Trabalhou durante 31 anos no Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea.
Confira a entrevista.
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| Foto: Senado Federal |
IHU On-Line – Que balanço o senhor faz da situação econômica brasileira no último ano e como inicia a situação econômica no Brasil em 2016?
Guilherme Delgado – O ano de 2015 começou com mudanças na política econômica, feitas pelo governo Dilma ao introduzir o ex-ministro Levy na pasta da Fazenda. Ao mesmo tempo, o sistema político começou, desde o final do processo eleitoral até a posse da presidente, a fomentar o tema do impeachment. Então, esses foram os dois fatores de incerteza no campo político e econômico, que contaminaram toda a gestão econômica.
Primeiro houve um fator externo, ou seja, institucional, que foi fortemente incentivado pela orquestração da Câmara, tendo à frente o presidente Eduardo Cunha com “pautas-bomba”, o que aumentou tremendamente a instabilidade política do sistema.
A crise econômica brasileira tem um componente de 70%, no mínimo, de caráter político interno. Isso, portanto, tornou a incerteza muito maior do que já era em um ambiente de tomada de decisões, de produção e de investimentos. A partir disso, a incerteza só aumentou, e tivemos um ano com um saldo líquido de 1,5 milhão de desempregados no sistema de Cadastro Geral de Empregados e Desempregados – Caged, totalmente diferente da trajetória da década anterior, em que 1,5 milhão de empregos líquidos anuais foram criados. Logo, houve uma piora sensível do mercado de trabalho.
Mudanças de 2015
O que parece que se confirmou em 2015 foram as políticas fundamentalistas, como a do ex-ministro Levy, e a instabilidade política insanável, como foi manejada pelo sistema político partidário, com a ideia difusa de impeachmentsem fundamentação jurídica.
A mudança importante que ocorreu e que, de certa forma, abre outro campo em 2016, é que no campo político o STFparametrizou o processo de impeachment, com isso retirando do presidente da Câmara e da disputa político-partidária a fonte da instabilidade permanente. Ao parametrizar, estabelecer as regras e os limites — tudo em cima do ordenamento constitucional e do que já havia sido feito no impeachment do ex-presidente Collor —, o STF de certa forma retirou da bandeira do impeachment o componente golpista que estava implícito na manipulação de Eduardo Cunha. Creio que isso trouxe, no final do ano, uma parametrização da institucionalidade política e isso reflete também, fortemente, na institucionalidade econômica, porque incerteza dura, como mostrava a teoria keynesiana, só tem solução quando se chega a convenções, acordos e pactuações que tornam o sistema mais previsível.
“Colocar limites, salvaguardas e critérios nessa absoluta independência do Banco Central de fazer despesa e dívida pública é condição para se ter a própria democracia funcionando” |
A outra mudança significativa no final de 2015, que vale para 2016, é que a presidente Dilma, depois de errar muito, dispensou o ministro da Fazenda. Colocar uma pessoa como o Nelson Barbosa, que é muito mais pragmático do que fundamentalista, melhora sensivelmente a própria previsibilidade da ação econômica, porque, embora os mercados “aplaudam” nas mídias as ações fundamentalistas, na prática os mercados ficam apavorados com essas ações, tanto que param de produzir e de investir.
Acredito que, ao indicar uma política econômica mais pragmática, resolver alguns problemas políticos e econômicos, como, por exemplo, das “pedaladas fiscais”, a situação de 2016 será mais positiva — as “pedaladas” existiram, elas são uma operação de endividamento do Estado com os bancos públicos e isso não tem nada de irregular do ponto de vista moral, embora haja alguns problemas que o Tribunal de Contas aponta como não condizentes com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Então, se resolveu esse problema no final do ano, se elaborou um orçamento muito mais realista, com meta de superávit primário condizente com a evolução da receita.
De 2015 para 2016
Nesse sentido, a principal mudança que vejo de 2015 para 2016 é esta: melhorar no que é possível, mas melhorar o clima de pactuação e de previsibilidade política e econômica, algo que foi completamente invertido no ano passado. Em 2015 o país tinha recém saído de uma campanha eleitoral, e havia uma previsão de que o governo Dilma faria reformas e manteria mais ou menos os parâmetros da política anterior. No entanto, a presidente deu uma guinada de 180 graus, e isso desnorteou seu campo e o próprio campo conservador, que não tem nenhum compromisso com a continuidade do governo e por isso apostou no impeachment. Isso tudo tornou o ano muito turbulento.
IHU On-Line – Já está clara qual será a linha econômica do segundo ano do segundo mandato da presidente Dilma? Ela vai retornar às questões pelas quais foi eleita, contornando a “guinada” que deu no ano passado?
Guilherme Delgado – Também não é possível fazer essas mudanças de 180 graus novamente, porque elas desnorteiam por outro lado. Mas uma adaptação será feita, tendo em vista que mesmo o ajuste fiscal precisa ser feito com realismo e em doses graduais, ainda mais em uma economia que entrou em um campo quase depressivo. Se optassem por um ajuste fiscal radical em uma economia depressiva, isso levaria a uma depressão profunda, portanto não tem sentido falar em ajuste fiscal radical. Por parte do governo isso já ficou patente com a mudança da equipe econômica e, do mesmo modo, não se brincará com a situação fiscal. Contudo, se a receita esperada começar a cair, porque as expectativas de rendimento da produção e dos investimentos são baixíssimas, então o ajuste fiscal pode ser derrubado de saída.
Embora a mídia fale de um ajuste fiscal que gerou em 2015 um déficit primário de 0,5% do PIB, esquece que o déficit nominal foi 9,3% do PIB, portanto quase 9% desse déficit vem da despesa financeira. Assim, esse sorvedouro de dinheiro que o Banco Central independente faz com a despesa financeira e que nunca se esclarece o que é — sempre se fala que são juros da dívida pública, apesar de isso ser apenas uma parte, porque além dos juros há repactuações, subsídios financeiros, e swap, que é o subsídio cambial que se dá em títulos do tesouro —, não pode ficar na forma como está atualmente. Do contrário, não tem ajuste fiscal no mundo que funcione.
Colocar limites, salvaguardas e critérios nessa absoluta independência do Banco Central de fazer despesa e dívida pública é condição para se ter a própria democracia funcionando. Não se trata apenas de uma questão só de economia; não existe no mundo democrático situação como a do Banco Central brasileiro, que tem capacidade de criar despesa financeira insuscetível de controle congressual. Ou seja, conseguiu-se colocar na Constituição brasileira um dispositivo que diz que o serviço da dívida pública não é emendável pelo Congresso. Isso precisa ser colocado como um problema estrutural a ser resolvido.
“A sinalização do salário mínimo corrigido como foi corrigido pela inflação também denota que a política social vinculada ao salário mínimo terá continuidade – isso é um bom sinal” |
Contudo, acredito que neste momento o governo tentará recalibrar as condições, não de retomar o crescimento forte, porque não dá para atingi-lo imediatamente, mas de garantir a recuperação de alguns setores que podem recuperar a economia. Por exemplo, as exportações podem recuperar fortemente a economia neste ano de 2016, até por conta da mudança cambial, o que aliviaria adependência externa e incentivaria a manufatura que está praticamente depauperada no comércio internacional.
A sinalização do salário mínimo corrigido como foi corrigido pela inflação também denota que a política social vinculada ao salário mínimo terá continuidade — isso é um bom sinal. No final do ano, a operação de pagamento das pedaladas fiscais à Caixa Econômica, ao BNDES e ao Banco do Brasil contribuíram para tornar a situação desses bancos públicos mais líquida do ponto de vista da sua função, que é fazer política de financiamento rural, habitacional e industrial. Houve certo alívio nesse campo, porque além de resolver um problema institucional do governo Dilma em relação às “pedaladas”, desapareceu com isso um dos motivos invocados nos pedidos de impeachment. São esses fatores que estão contribuindo para que haja uma pequena mudança daqui para frente.
Agora, a mudança maior é de caráter de formação de expectativas, ou seja, se o governo conseguir passar previsibilidade mínima no campo político e no campo econômico no sentido de que 2016 não será a “operação de guerra” como foi 2015, não teremos um crescimento exuberante, mas podemos ter uma situação de crescimento baixo ou de não recessão, e voltar à situação anterior, que é de crescer 1% ou 1,5%, como foi em 2013 e 2014.
IHU On-Line – Ao assumir o cargo, o ministro Barbosa declarou que o maior desafio do Brasil é fiscal, cuja solução só depende do governo, e reiterou também que somente com estabilidade fiscal será possível ter crescimento sustentável. O que o senhor entende por um ajuste fiscal feito com mais responsabilidade? Vê a perspectiva de assegurar e salvaguardar questões sociais, que estavam em discussão na gestão do ministro Levy?
Guilherme Delgado – Parte do pacote de ajuste fiscal que foi aviado no final do ano passado ainda está no Congresso e, portanto, depende de ser aprovado. Eu acredito que aliviado ou resolvido o processo do impeachment, esse segundo fator vem junto. Há duas medidas cruciais que ainda estão no Congresso. Uma é a CPMF exclusiva para a Previdência Social, que é a proposta do governo, mas também tem aí outro arranjo na medida em que os governos dos estados também querem uma fatia para suas situações deficitárias. Se sair essa CPMF exclusiva para o governo, será possível uma equação de curto prazo para a Previdência Social — a CPMF no formato original é 0,2%, exclusiva para a Previdência Social, que é o setor com maior necessidade de recursos no sentido de equilibrar as contas. A outra medida de ajuste fiscal é a ampliação das Desvinculações de Receitas da União – DRU de 20% para 30%. São com essas duas medidas legais que o governo espera ter condições de dar uma reposta imediata à situação.
Agora, se mesmo aprovando essas medidas houver uma continuidade na queda da arrecadação tributária e previdenciária, elas não funcionarão, porque se estará incidindo tudo sobre uma base fiscal cadente, sendo que a despesa previdenciária é uma despesa independente da condição cíclica, é uma despesa que depende do estoque de benefícios em manutenção e dos preços dos benefícios. E os preços dos benefícios já estão dados, ou seja, os benefícios de salário mínimo se reajustam com salário mínimo, os benefícios acima do salário mínimo se reajustam também com base nos Índices de Preços ao Consumidor – INPC. A despesa está dada, mas há um problema fiscal aí. Na realidade o que se opera essencialmente em um processo de ajuste fiscal é passar a mensagem de que você é credível, não para os manipuladores dos mercados financeiros, porque não tem de passar credibilidade para um bando de especuladores que não têm compromisso com o conjunto, mas credível no sentido de que está operando em uma crise, saindo de uma fase de recessão profunda e impedindo que o sistema vá para a depressão.
“Até a decisão do Supremo estávamos numa situação muito pior, abissal de incerteza” |
Recessão profunda
Estamos em um sistema de recessão profunda e nesse momento temos de impedir que haja depressão. O receituário conservador não está nem aí, porque ele quer mudar totalmente a estrutura do orçamento público, cortar direitos constitucionais ligados a direitos básicos. Agora, isso aprofunda a recessão e leva a uma depressão. A estratégia daquele programa do PMDB [Uma Ponte para o Futuro] é depressão profunda. Os operadores de mercado, que não são oportunistas de ocasião, percebem que o programa do PMDB nos levaria a uma depressão profunda. Se em 2015 o saldo líquido de desempregados foi de 1,5 milhão, haveria o dobro ou mais em 2016 e isso geraria uma crise de nível institucional. Por isso, quando o Supremo parametrizou o campo do impeachment, ele na realidade tomou uma decisão de efeitos profundos na economia, porque o mercado e o sistema político estavam apostando num absoluto desacordo interno, “no quanto pior, melhor”.
Agora, o governo será capaz de operar nos próximos três meses e dar uma virada nesse quadro e mostrar um cenário que não seja de turbulência absoluta? O próprio ministro Barbosa também não conseguirá sozinho fazer política econômica, porque ele precisa desse cenário de previsibilidade, que depende do estado de confiança, que depende do grau de acordos de pactuações internas da sociedade; isso é que dá condições de vencer a incerteza absoluta. Na incerteza absoluta, não se tem condições de fazer política econômica previsível.
Até a decisão do Supremo estávamos numa situação muito pior, abissal de incerteza, conduzida por um sujeito completamente arbitrário, que é o presidente da Câmara dos Deputados, sem a menor condição de saber como as coisas iriam andar. Agora, pelo menos, temos outro cenário.
IHU On-Line – O senhor disse que 70% da crise econômica têm suas causas na crise política. Partindo desse ponto, quais são as questões políticas centrais que precisam ser resolvidas a fim de haver um impacto na economia?
Guilherme Delgado – A primeira questão é a da imediata legitimidade do poder Executivo, ou seja, ele é legítimo porque ganhou a eleição e, portanto, o processo de impeachment só pode ser legítimo nos termos constitucionais. Agora, por que o sistema político — as oposições — resolveu patrocinar essa aventura do impeachment? Por que esse desacordo tão grande se deu no processo eleitoral de 2014 e contaminou todo o ano de 2015? Obviamente que os desacertos no sistema democrático devem ser resolvidos na forma democrática, com eleições, plebiscitos etc. Se conseguirmos colocar, novamente, a institucionalidade política sobre a salvaguarda constitucional, teremos um avanço importante em 2016.
Aí você pode me perguntar sobre os 30% restantes que dizem respeito estritamente à questão econômica. Esse percentual tem elementos internos e externos. A exposição externa do Brasil num quadro de especialização primário-exportadora é um dado ruim que hoje está no contrapé. Mas temos também condições de, engendrando e planejando reformas estruturais, tirar o país dessa situação, ainda mais agora em que ou o país se ajusta ou vai para o fundo do poço.
Outro ponto diz respeito à gestão econômica, que é um assunto de política interna. O governo Dilma teve, em 2011, 2012 e 2013, um conjunto de medidas autoritárias, mas esse modelo não deve ser adotado num sistema mais plural e democrático. Além disso, uma mudança de 180 graus na política, colocando um neoliberal para fazer uma política completamente oposta àquela que fazia o social-desenvolvimentismo, também desorienta muito a sociedade. O Brasil tem de se adaptar, porque estamos num momento de crise externa, de crise fiscal e há uma agenda de dominância dosistema financeiro e midiático sobre a política em geral, que nos torna reféns de qualquer situação. Esses dois setores, somados ao agronegócio, mandam no Brasil acima de qualquer controle público. É preciso enfrentar esses arautos do capitalismo desregulado, que não têm projetos de futuro para o país.
Agora, a presidente ainda tem três anos de governo pela frente, e se ela não tiver os 170 votos na Câmara e a maioria no Senado, aí ela pode cair, porque não terá capacidade de governar. Mas acho que não é esse o cenário. O governo deve vencer o processo de impeachment e rearticular bases partidárias para um projeto que vise minimamente conviver com a crise, sair do processo de recessão e agendar algumas mudanças estruturais na linha de constitucionalizar esses setores que estão à margem do Direito público: sistema financeiro, midiático e economia do agronegócio e mineral.
“Se conseguirmos colocar, novamente, a institucionalidade política sobre a salvaguarda constitucional, teremos um avanço em 2016” |
IHU On-Line – Quais serão as principais questões que o governo Dilma terá de enfrentar em 2016 em relação à economia? O senhor mencionou a questão fiscal, mas a inflação já se configura um problema neste momento?
Guilherme Delgado – Entre as questões a serem enfrentadas, o Programa de Concessões está parado, em grande parte, porque as concessionárias internas estão envolvidas no processo da Lava Jato e, portanto, ele não avançou. Outra questão, como você menciona, são os repiques de inflação. Atualmente há um repique da inflação por dois componentes que não deixam sossego: uma inflação que vem do choque cambial e outra que vem da agricultura, não porque ela não produz, mas ao contrário, porque produz demais ao atender a sua função externa, mas não atende a função interna de aliviar preços. Há uma recorrência de momentos, como em 2008 e em 2013, de pressões oriundas dos preços de produtos agropecuários, mas não por termos produzido poucos produtos agrícolas, e sim porque esse produto está muito concentrado em meia dúzia de commodities exportadas pelo país. Em decorrência disso, se cria um custo crescente para abastecer a cesta básica diversificada, porque ninguém vive só de comer milho, cana-de-açúcar e soja. Essa é uma questão que precisa ser equacionada. A maneira tradicional com que se trata isso é fazendo choque de juros, só que isso não resolve o problema. Tem de haver mais incentivos à produção de alimentos diversificados, programas de comercialização etc., porque são estes produtos — arroz, feijão, trigo, hortifrutigranjeiros — que pesam nos níveis de custo de vida por conta da inflação.
Obviamente o choque de câmbio já aconteceu e se manifestou na inflação de 2015, e é provável que isso não ocorra em 2016. O terceiro componente importante para melhorar a situação de crescimento é dar uma aliviada na situação externa, o que ocorreu em 2015, em que houve um superávit comercial de R$ 20 bilhões e a expectativa é de que haja um superávit de mais de R$ 30 bilhões em 2016. Pelo lado das exportações, temos a notícia favorável de que há a possibilidade de diversificar a pauta exportadora, sair da dependência das commodities e relançar várias cadeias de manufaturados que estavam fora do comércio exterior por conta de uma nova realidade cambial. Agora, tudo isso tem de ser feito no sentido de equilibrar e tornar o crescimento sustentável; não pode ser algo apenas conjuntural.
Agora, tudo isso pode ir água abaixo se o Banco Central independente continuar criando despesas financeiras à revelia; tem que colocar na mira a regulação do Banco Central, porque se houve uma despesa financeira pública de nove pontos percentuais criada em 2015 pelo Banco Central, não podemos ter essa situação em 2016, porque não há ajuste fiscal que resolva isso.
Por Patricia Fachin